Verstoßen die Corona Maßnahmen gegen Grundrechte?
Der „Lockdown“ besteht nun schon seit einigen Wochen und vielfach wird die Frage nach der Rechtmäßigkeit der Maßnahmen laut. Auch Jurist*innen sind sich (soweit dies überhaupt möglich ist) einig, dass die derzeitigen Einschränkungen massive Eingriffe in die Freiheitsrechte darstellen – so wurde die Corona Pandemie bereits als „Stresstest für den Rechtsstaat“ bezeichnet.
In einigen Kreisen wird gar behauptet, die im Grundgesetz garantierten Freiheitsrechte würden schlechterdings abgeschafft und/oder der Staat greife ohne rechtliche Grundlage in diese ein. Der / die Bürger*in sei mithin rechtlos und der Rechtsstaat kurz vor der Abschaffung. Je nach Grad der Radikalität wird dann behauptet, man habe nach Artikel 20 GG nun das Recht – wenn nicht sogar die Pflicht – Widerstand zu leisten.
Wie sind die Maßnahmen juristisch gerechtfertigt?
Tatsächlich ist es eine wichtige Frage, wie die Maßnahmen gegen Corona überhaupt juristisch gerechtfertigt werden können. Dies gilt sowohl für den Erlass der Maßnahmen, als auch für deren Überprüfung durch die Gerichte – Stichwort Gewaltenteilung.
Allerdings scheint allgemein ein Defizit an Kenntnis darüber zu herrschen, wie nun Gerichte als „Kontrollorgan“ das staatliche Handeln prüfen. Deswegen soll hier einmal nachvollziehbar der Frage nachgegangen werden, wie staatliches Handeln generell überprüft wird und wie die Pandemie-Maßnahmen derzeit juristisch bewertet werden.
1. Grundsätzliches zu jeglichem belastenden staatlichen Handeln
Ganz grundsätzlich ist hier für belastendes staatliches Handeln erst einmal Folgendes zu konstatieren: Ohne ein Gesetz, das ein staatliches Handeln erlaubt, ist ein belastendes staatliches Handeln rechtswidrig. Dies wird als „Vorbehalt des Gesetzes“ bezeichnet. Belastende Hoheitsakte brauchen also eine gesetzliche Ermächtigung, die sogenannte Ermächtigungsgrundlage; Verordnungen bedürfen einer Verordnungsermächtigung. Diese Ermächtigung muss natürlich ihrerseits natürlich ebenfalls rechtmäßig sein.
Existiert eine solche Ermächtigungsgrundlage, müssen deren Voraussetzungen von der geplanten Maßnahme auch „getroffen“ werden. Nach Art. 80 Abs. 1 § 2 GG müssen Gesetze, die zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen, Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen. Das heißt: Es werden in solchen Ermächtigungsgrundlagen Voraussetzungen festgelegt, wann eine Verordnung erlassen werden kann.
Hierzu ein Beispiel für einen hoheitlichen Eingriff in Form eines Verwaltungsaktes:
Für den Platzverweis ist in § 34 Abs. 1 PolG NRW z. B. geregelt, dass ein solcher von der Polizei zur Abwehr einer Gefahr einer Person erteilt werden darf oder auch wenn eine Person den Einsatz der Feuerwehr oder von Hilfs- oder Rettungsdiensten behindert. § 34 Abs. 1 PolG ist in diesem Fall die Ermächtigungsgrundlage. Der von der Polizei erteilte Platzverweis als Verwaltungsakt ist das konkrete, belastende hoheitliche Handeln.
Existiert eine Ermächtigungsgrundlage und werden deren Voraussetzungen erfüllt, ist die Prüfung aber noch nicht zu Ende, vielmehr muss „last but not least“ die Verhältnismäßigkeit geprüft werden. Bei dem sogenannten Verhältnismäßigkeitsgrundsatz geht es darum, dass die staatliche Gewalt und auch deren Ausübung gegenüber dem / der Bürger*in so „sanft“ und schonend angewandt wird wie möglich, sich also, vereinfacht gesagt, auf das notwendige beschränkt.
Geprüft wird eine konkrete Maßnahme, eine Verordnung etc. im Rahmen einer Einzelfallprüfung. Hierzu gibt es eine standardisierte Herangehensweise.
Konkret wird in folgenden Schritten vorgegangen:
- Es muss einen legitimen Zweck geben
Im ersten Schritt wird der legitime Zweck benannt, wobei hier öffentliche Interessen legitime Zwecke darstellen können. Illegitim ist ein Zweck, wenn er z. B. der Zensur dient. - Die Maßnahme muss geeignet sein
Die Maßnahme muss den genannten Zweck überhaupt erreichen oder zumindest fördern können. - Die Maßnahme muss erforderlich sein
Erforderlich ist eine Maßnahme, wenn kein milderes Mittel zur Zweckerreichung in Frage kommt oder mildere Mittel nicht gleich geeignet sind. - Die Maßnahme muss angemessen sein
Die Maßnahme ist angemessen, wenn der Eingriff nicht außerhalb des Verhältnis zum angestrebten Zweck steht. Hier ist die Schwere des Eingriffs mit dessen Nutzen abzuwägen.
2. Was heißt das nun konkret?
Die meisten Pandemiemaßnahmen stellen sogenannte Verordnungen dar. Verordnungen werden von der Exekutive erlassen und bedürfen einer Verordnungsermächtigung. Im Rahmen der Verordnungen, welche derzeit in großer Zahl ergehen, ist das das Infektionsschutzgesetz. § 32 Satz 1 IfSG ermächtigt die Landesregierungen, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen.
Soweit eine Verordnung den Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage gerecht wird, stellt sich sodann die Frage der Verhältnismäßigkeit. Hier kommt freilich in der konkreten Situation eine Besonderheit hinzu:
Auf Grundlage des Infektionsschutzgesetzes werden hier einige Bereiche massiv eingeschränkt, welche ihrerseits unter den besonderen Schutz unseres Grundgesetzes gestellt sind; zu nennen ist insbesondere die Versammlungsfreiheit, die Religionsausübungsfreiheit, aber auch die Berufsfreiheit.
Demo-Verbot, Gottesdienste in Gefahr?
So werden Demonstrationen verboten, Gottesdienste dürfen nicht stattfinden und bestimmte Gewerbe müssen ihre Läden dicht machen. Das Grundgesetz selbst regelt, dass einzelne Grundrechte aufgrund oder durch ein Gesetz beschränkt werden können (also auf Basis des Vorbehalts des Gesetzes), andere sehen dies nicht vor (z. B. Art. 4 GG, die Religionsfreiheit). Letztere werden also vorbehaltlos gewährt.
Dies heißt aber nicht, dass eine Einschränkung unmöglich wäre. Es heißt vielmehr, dass eine Einschränkung nur dann möglich ist, wenn dies notwendig ist, um einem anderen Grundrecht oder Verfassungsprinzip die Entfaltung zu gewährleisten. Es streiten also – vereinfacht gesagt – zwei Grundrechte gegeneinander. Hier ist nun im Einzelfall eine Abwägung vorzunehmen. Der Jurist /die Juristin spricht davon, dass praktische Konkordanz hergestellt werden soll.
Einschränkungen müssen sich also aus der Verfassung selbst ergeben. Hierzu zählen die Grundrechte Dritter sowie Gemeinschaftswerte von Verfassungsrang.
Vor welchem anderen Grundrecht müssen also derzeit andere Grundrechte „zurücktreten“?
Art. 2 Abs. 2 GG:
„Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden. “
Hieraus folgt auch die Pflicht des Staates, vor Gefahren für Leib und Leben zu schützen. Der Staat muss also handeln.
Hierzu gibt es – unter anderem – das Infektionsschutzgesetz. Das Infektionsschutzgesetz wurde 2001 eingeführt, um übertragbaren Krankheiten vorzubeugen und eine Weiterverbreitung zu verhindern. Dieses ist also gesetzliche Grundlage für die derzeitigen Beschränkungen, welche sich sodann im Rahmen der Abwägung und der Prüfung der Verhältnismäßigkeit auch an anderen Grundrechten messen lassen müssen.
Im Falle von Corona bedeutet dies, dass die Freiheitsrechte eben mit dem Recht auf körperliche Unversehrtheit kollidieren.
Aus meiner Sicht ist aber auch Art. 1 GG zu beachten:
Wenn die Würde des Menschen als unantastbar gilt, ist diese zu schützen und zu achten, was auch bedeutet, dass die Gesundheit der Menschen erhalten ist. Zudem ist zu gewährleisten, dass niemand einen würdelosen Tod erleiden muss, schlicht, weil die Krankenhäuser überfüllt sind und deswegen ein dahinsiechen in einer Turnhalle der letzte Weg ist.
Mit anderen Worten müssen Wege gefunden werden, die Gesundheit der Menschen zu schützen, das Gesundheitssystem im Falle einer unkontrollierten Ausbreitung vor dem Kollaps zu bewahren, um nur ein paar Aspekte zu bedenken.
3. Sind also die Maßnahmen verhältnismäßig und können die Eingriffe in Grundrechte gerechtfertigt werden?
Bislang haben die Gerichte dies zumeist bejaht – wobei hier zu berücksichtigen ist, dass es sich um Eilanträge und Verfahren im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes handelt. Hier wird nur summarisch geprüft, wobei die Erfolgsaussichten in der Hauptsache (also der „normalen“ Klage außerhalb des „Eilrechtsschutzes“) berücksichtigt werden.
Ist der Ausgang einer Verfassungsbeschwerde vor den Verfassungsgerichten offen, so entscheidet das Verfassungsgericht darüber, ob es eine einstweilige Anordnung erlässt oder nicht, indem es die Folgen, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber später Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abwägt, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde jedoch der Erfolg versagt bliebe.
Das heißt: Eine finale Bewertung steht noch aus.
Beispielhaft seien folgende bisherige Entscheidungen auszugsweise dargestellt: Zur Frage einer Einschränkbarkeit der Versammlungsfreiheit aufgrund einer auf dem IfSG basierenden Verordnung des Landes Baden-Württemberg wurde den staatlichen Maßnahmen durch Erlass einer einstweiligen Anordnung ein Riegel vorgeschoben; die Stadt Stuttgart hat über eine Versammlung unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu entscheiden:
„Im vorliegenden verfassungsgerichtlichen Eilverfahren muss offen bleiben, ob es von Art 8 GG gedeckt ist, die Ausübung der Versammlungsfreiheit durch Rechtsverordnung einem grundsätzlichen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt zu unterwerfen und die Erteilung einer solchen Erlaubnis in das Ermessen der Verwaltung zu stellen.
Jedenfalls muss, wenn eine derartige Regelung (hier: gestützt auf § 3 Abs 1, Abs 6 CoronaVV BW) getroffen wird, im Rahmen der Ermessensausübung dem Grundrecht aus Art 8 GG Rechnung getragen werden.
Dies erfordert insb eine hinreichende Berücksichtigung der konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalls. Lediglich pauschale Erwägungen, die jeder Versammlung entgegengehalten werden könnten, werden dem nicht gerecht.
Bestehen mit Blick auf den Infektionsschutz Bedenken gegen die Zulassung einer Versammlung, so trifft die Verantwortung zur Minimierung der Infektionsrisiken nicht allein den Antragsteller. Vielmehr muss sich die zuständige Behörde vor dem Erlass einer Beschränkung der Versammlungsfreiheit zunächst um eine kooperative, einvernehmliche Lösung mit dem Versammlungsveranstalter bemühen. (…)
Es ist schon nicht erkennbar, dass die Versammlungsbehörde von dem ihr in § 3 Abs 6 CoronaVV BW eingeräumten Ermessen im Lichte von Art 8 GG Gebrauch gemacht hat.
Dass sich der Zweck eines infektionsschutzrechtlichen Kontaktverbots, die weitere Ausbreitung einer Virus-Erkrankung zu verhindern, durch die Nichtzulassung der Versammlung erreichen lässt, ließe sich letztlich gegen jede Versammlung unabhängig von der Teilnehmerzahl anführen. Zudem hat die Behörde keinerlei eigene Überlegungen zur weiteren Minimierung von Infektionsrisiken angestellt.“
(BVerfG, Einstweilige Anordnung vom 17. April 2020 – 1 BvQ 37/20 –, juris)
Zur Frage der Einschränkbarkeit der Berufsfreiheit durch die Schließung eines Fitnessstudios heißt es:
„Gegenüber den somit bestehenden Gefahren für Leib und Leben, vor denen zu schützen der Staat nach dem Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit gemäß Art. 2 Abs. 2 GG auch verpflichtet ist, müssen die – durch die Untersagung des Betriebs für den Publikumsverkehr allerdings schwerwiegend beeinträchtigte – Berufsfreiheit und die wirtschaftlichen Interessen der Betreiber von Fitnessstudios derzeit zurücktreten.“
(BVerfG, Ablehnung einstweilige Anordnung vom 28. April 2020 – 1 BvR 899/20 –, Rn. 13, juris)
Zum Verbot religiöser Zusammenkünfte heißt es:
„Das Verbot der Feier der Heiligen Messe (hier: durch Verbot religiöser Zusammenkünfte gem § 1 Abs 5 CoronaVV HE 4) stellt einen überaus schwerwiegenden Eingriff in das Recht auf Glaubens- und Bekenntnisfreiheit nach Art 4 Abs 1 und 2 GG dar. Das gilt noch verstärkt, soweit sich das Verbot auch auf Eucharistiefeiern während der Osterfeiertage als dem Höhepunkt des religiösen Lebens der Christen erstreckt.
Erginge die einstweilige Anordnung nicht und hätte die Verfassungsbeschwerde Erfolg, wäre dieser überaus schwerwiegende und nach dem Glaubensverständnis des Antragstellers auch irreversible Eingriff in die Glaubens- und Bekenntnisfreiheit zu Unrecht erfolgt.
Würde demgegenüber die Untersagung von Zusammenkünften in Kirchen wie beantragt vorläufig außer Kraft gesetzt und hätte die Verfassungsbeschwerde keinen Erfolg, würden sich voraussichtlich sehr viele Menschen zu Gottesdiensten in Kirchen versammeln; das gilt gerade über die Osterfeiertage.
Damit würde sich die Gefahr der Ansteckung mit dem Virus, der Erkrankung vieler Personen, der Überlastung der gesundheitlichen Einrichtung bei der Behandlung schwerwiegender Fälle und schlimmstenfalls des Todes von Menschen nach der maßgeblichen Risikoeinschätzung des Robert-Koch-Instituts erheblich erhöhen.
Diese Gefahren blieben nicht auf jene Personen beschränkt, die freiwillig an den Gottesdiensten teilgenommen haben, sondern würden sich durch mögliche Folgeinfektionen und die Belegung von Behandlungskapazitäten auf einen erheblich größeren Personenkreis erstrecken.
Gegenüber diesen Gefahren für Leib und Leben, vor denen zu schützen der Staat nach dem Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit gemäß Art 2 Abs 2 GG auch verpflichtet ist, muss das grundrechtlich geschützte Recht auf die gemeinsame Feier von Gottesdiensten derzeit zurücktreten.
Der überaus schwerwiegende Eingriff in die Glaubensfreiheit zum Schutz von Gesundheit und Leben ist auch deshalb derzeit vertretbar, weil das hier in Rede stehende Verbot bis zum 19.04.2020 befristet ist. Damit ist sichergestellt, dass die Verordnung unter Berücksichtigung neuer Entwicklungen der Corona-Pandemie fortgeschrieben werden muss.
Hierbei ist – wie auch bei jeder weiteren Fortschreibung der Verordnung – hinsichtlich des im vorliegenden Verfahren relevanten Verbots von Zusammenkünften in Kirchen eine strenge Prüfung der Verhältnismäßigkeit vorzunehmen und zu untersuchen, ob es angesichts neuer Erkenntnisse etwa zu den Verbreitungswegen des Virus oder zur Gefahr einer Überlastung des Gesundheitssystems verantwortet werden kann, das Verbot von Gottesdiensten unter Auflagen und ggf auch regional begrenzt zu lockern.“
(BVerfG, Ablehnung einstweilige Anordnung vom 10. April 2020 – 1 BvQ 28/20 –, juris)
Es werden nicht leichtfertig Grundrechte beschränkt
Bereits aus diesen Beispielen sollte deutlich werden, dass in der aktuellen Situation ständig Grundrechte abgewogen werden und dass hier nicht leichtfertig oder willkürlich Grundrechte beschränkt werden. Auch zeigt dies, dass auch der Gesetzgeber und die Exekutive an das Grundgesetz gebunden sind und deren Handeln auch überprüfbar ist.
Selbstverständlich kann sich später herausstellen, dass eine Maßnahme unverhältnismäßig war oder gar, dass das Infektionsschutzgesetz keine hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage für die Einschränkungen darstellt. Dies werden die Hauptsacheverfahren und Verfassungsbeschwerden zeigen.
Keine „Corona-Diktatur“!
Diese Möglichkeit zeigt aber auch, dass gerade keine Diktatur entsteht – in einer solchen wäre eine derartige Entscheidung eines Verfassungsgerichts schließlich undenkbar. Dass also Maßnahmen als rechtswidrig verworfen werden und auch Gesetze vom Bundesverfassungsgericht als verfassungswidrig verworfen werden können, ist ein Beleg für das Funktionieren des Rechtsstaates.
Anzumerken ist zudem: Bei Rückläufigen Infektionsszahlen kann sich die Lage natürlich jederzeit ändern, eine Abwägung kann dann jederzeit in die andere Richtung ausfallen, weswegen die Maßnahmen laufend zu überprüfen sind und auch überprüft werden. Aus diesem Grund wurden in einigen Ländern auch schon Lockerungen durchgesetzt, da die Maßnahmen nicht länger als erforderlich und angemessen gelten dürfen.
Dass bereits Lockerungen umgesetzt werden zeigt, dass hier eine „Selbstüberprüfung“ zu der Frage, ob die Maßnahmen (noch) Verhältnismäßig sind, stattfindet. Es braucht also nicht immer erst ein Gericht – die Exekutive prüft sich auch selbst.
4. Was noch fehlt: Gibt es ein Widerstandsrecht?
Kommen wir abschließend zu der Frage, ob sich in der aktuellen Lage ein vom Grundgesetz garantiertes Widerstandsrecht berufen werden kann. In Artikel 20 Abs. 4 GG steht:
“Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.”
Nun wird argumentiert, die eingeschränkten Freiheitsrechte wären ein Eingriff und ein Versuch die Ordnung zu beseitigen. Peinlich nur, dass auch diejenigen, die so argumentieren, nicht den kompletten Artikel kennen, denn dort steht ebenfalls:
„(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.“
Es wurde bereits diskutiert, dass die Ordnung eben nicht beseitigt wird, sondern ein Abwägen der Grundrechte geschehen ist und auch weiterhin geschieht. Schon damit ist es absurd damit zu argumentieren.
Das ist nur Rücksichtslosigkeit, keine Kritik an „Abschaffung“ von Grundrechten
Im Übrigen stehen den Kritiker*innen der Maßnahmen auch – wie die zuvor zitierten Urteile zeigen – rechtsstaatliche Möglichkeiten offen, sich gegen eine mögliche Verletzung ihrer Rechte zur Wehr zu setzen.
Letztendlich zeigt sich so, dass die Behauptungen bestimmter Kreise mehr mit dem egozentrischen Wunsch, bitte auf niemand Rücksicht nehmen zu müssen, zu tun haben, als mit der „Abschaffung“ von Grundrechten.
Quellen:
NJW 2020, 1097. Gesundheitsschutz in der Coronavirus-Krise – Die (Neu-)Regelungen des Infektionsschutzgesetzes Aufsatz von Professor Dr. Stephan Rixen.
Welche Grundrechte eingeschränkt sind
Artikelbild: Screenshot youtube.com
